تاریخچه و ماهیت حکومتهای محلی


اولین عامل مهم در ایجاد سازمانهای محلی جمعیت است.چون حکومت محلی برای رفع احتیاجات مردم تشکیل می شود،اگر جمعیت وجود نداشته باشدحکومتهای محلی وجود نخواهند داشت. در سازمانهایی که دارای نیمه شخصیت حقوقی هستند،و بوسیله حکومت مرکزی و یا ایالتی به منظور تسهیل اداره امور کشوری ایجاد می شود.مسئله کم یا زیاد بودن جمعیت از لحاظ تشکیل سازمانهای محلی زیاد مهم نیست. چون به هر حال این سازمانها باید تشکیل گردندوخواه و نا خواه عده ای از جمعیت را در بر می گیرند. لذا در ایجاد این قبیل سازمانها در نظر گرفتن عامل جمعیت ممکن است در مرحله کم اهمیت قرار گیرد.
برای ایجاد حکومتهای محلی که دارای شخصیت حقوقی بوده و به نمایندگی از طرف مردم عمل می کنند،در قوانین بعضی از کشورها حداقلی از لحاظ جمعیت در نظر گرفته میشود. در ایران برای تشکیل شهرداری جمعیت نمی تواند از 5000 نفر کمتر باشد مگر در مواردی که قانونگذار تصریح نموده است. در کشور سوئد نیز از سال 1987به بعد متجاوز از %77 شهرداریها دارای جمعیتی بیش از 4000 نفر داشته اند و فقط 11 شهرداری جمعیتی کمتر از 5000 نفر داشته اند.
علت اینکه در ایجاد سازمانهای محلی تعیین حد اقل جمعیت لازم شمرده می شود این است که جمعیت باید به اندازه ای باشد که اولاً بتواند منابع مالی لازم را برای اداره حکومت محلی تدارک نماید، چون اگر عده جمعیت از حد معینی کمتر باشد احتمال اینکه وجوه مورد لزوم برای انجام خدمات مورد نیاز تأمین شود خیلی ضعیف خواهد بود و در نتیجه حکومت محلی برای انجام خدمات محلی دچار اشکالات زیادی خواهد شد. ثانیأدر محلهایی که جمعیت آن کم است تهیه منابع انسانی لازم بسیار مشکل است و طبعأ نمی توان سازمان مجهزی برای انجام وظایف محلی فراهم نمود.
ولی عده جمعیت خیلی هم زیاد نباید باشد که از یک طرف انجام خدمات عمومی دچار اشکال شود و از طرف دیگر سبب شود که مردم وابستگی محلی خود را فراموش کنند.
امروزه در اروپا بسیاری از شهرداریهای روستایی کمتر از 2000 نفر و بعضی کمتر از200 نفر جمعیت دارند. این قبیل شهرداریها در مقایسه با شهرداریهای عادی قادر به تأمین احتیاجات مردم به طور رضایتبخش نمی باشند. واحدهای محلی کوچک اکثراً به سبب کمی جمیت قادر به یافتن اشخاص شایسته به حد مورد نیاز حتی برای شورای شهر هم نیستند و در نتیجه اختیار شورا به دست عده معدودی می افتد که به تدریج به صورت حاکم مطلق عمل خواهند نمود و به همین جهت بعضی از صاحبنظران معتقدند که بهتر است این قبیل محل ها در محلهای بزرگتر ادغام شوند و واحد های محلی بزرگتری تشکیل دهند تا بتوانند منابع لازم را بدون اشکال زیاد تاًمین نمایند.
• قلمرو
دومین عامل مهم برای تشکیل حکومتهای محلی ، قلمرو است. بدین معنی که هر حکومت محلی بایستی دارای محدوده مشخص و مجزا از سایر واحدهای ارضی باشد. وسعت قلمرو حکومتهایی که به منظور اداری ایجاد می گردند، طبق مقتضیات حکومت مرکزی و ایالتی تعیین میشود.ولی حتی در شرایطی که حکومت مرکزی به منظور ایجاد حکومت محلی ایجاد می کند ،معیارهایی برای این کار تعیین می نماید. در حکومتهای محلی انتخابی توجه به وسعت قلمرو دارای اهمیت زیادی می باشد،چون هم مردم محل و هم حکومت مرکزی درباره این موضوع اضهار نظر می کنند. قلمرو نباید آنقدر کوچک باشد که نتوان برنامه های اساسی را در آن به مرحله اجرا گذاشتو نباید آنقدر بزرگ باشد که نتوان کار موثری در آن انجام داد.در انتخاب قلمرو ایدآل باید عواملی از قبیل آداب و رسوم مشترک ،عده جمعیت ،حرفه و شغل آنها ،منابع طبیعی و مادی، وضع جغرافیایی و اقتصادی ،یعنی در نظر گرفتن اینکه منطقه بیشتر جنبه صنعتی ، تجاری و یا کشاورزی دارد، مد نظر قرار می گیرد. امروزه در اکثر نقاط دنیا تمایل شهرهای کوچک بر این است که مناطق روستایی را در خود ادغام کنند. شهرداریهایی که در نقاط روستایی ایجاد شده اند ، به امید اینکه مسائل و مشکلات مشترک بین چند روستا بهتر و زود تر حل شود، به هم ملحق می شوندو واحدهای بزرگتری را تشکیل می دهند. ولی در شهرهای بزرگ تمایل عمومی بر این است که حتی المقدور از ادغام و بخصوص ادغام مناطق مسکونی حومه شهر به محدوده خود احتراز کنند. چون شهرداری ناچار می شود قسمتی از فعالیتهای خود را صرف نقاطی که از مرکز شهر دور هستند بنماید و این کار میتواند در کیفیت و کمیت خدمات در محدوده خود شهر تاًثیر گذارد. از نقطه نظر حکومتهای محلی ،شهرهای بزرگ با مشکلاتی مواجه می باشند.این قبیل شهرها چون مکلف به انجام فعالیتهای متنوع ،متعدد و پیچیده هستند،اجباراً دارای اداره ها ،دوایر و نمایندگیهای مختلف و مامورین زیادی می باشند که هر کدام از آنها نیز تا حدودی بصورت مستقل انجام وظیفه میکنند،لذا تطبیق فعالیتهای آنها مشکل است. نتیجه توسعه و فعالیتهای این حکومتها این است که نفوذ و کنترل مردم را بر خود حکومت و فعالیت آن کم می کند و فرصت شرکت مردم را در امور شهرداری کم می کند.وسعت خیلی محدود حکومتهای محلی با توجه به پیشرفتهای زمان دارای نقایص و معایب بیشتری است.این قبیل محل ها اغلب به علت کمبود عوامل مساعد قادر به تأمین خدمات مورد لزوم بطور موثری نیستند و در نتیجه این مناطق کوچک یا باید در هم ادغام شوند و واحد بزرگتری تشکیل دهند تا بتوانند از عهده انجاموظایف محلی بر آیند و یا اینکه انجام وظایف محلی را به واحد های بالاتر و یا واحد های مخصوص بسپارند که در این صورت در میزان استقلال و خودمختاری آنها اثر خواهد گذاشت. مادام که این مسئله مساحت به منظور مطلوب و مناسب حل نشود ،یا اکثر وظایف محلی انجام نشده باقی می ماند و یا آن وظایف را سایر سازمانها انجام خواهند داد و در حالت اخیر از حکومت محلی ،اگر انتخابی باشد جز اسمی باقی نخواهد ماند. بدون منابع کافی و عوامل مجهز انسانی که بتوانند به حکومت محلی در انجام وظایف محلی کمک کنند حکومتهای محلی یا بصورت حکومتهای بیکار در می آیند و یا اینکه عملأ نماین ده حکومت مرکزی خواهند بود.تدارک منابع مالی و عوامل انسانی مورد لزوم در حکومتهای محلی با وسعت کم تقریبأ غیر مقدور است.
• وظایف حکومتی
حکومتهای محلی برای انجام وظایف محلی باید دارای حقوق و اختیارات کافی باشند. این اختیارات معمولاً ناشی از اجازه قانونی است که توسط ارگانهای صلاحیت دار حکومت مرکزی تفویض می کردد.اختیارات محلی در حکومتهای محلی انتخابی از طریق شوراها و انجمن که اعضای آن بوسیله مردم انتخاب می شوند ،اعمال می گردد. قانون به شوراها یا انجمن های محلی اجازه می دهدکه قوانین و مقررات لازم را برای پیشرفت مقاصد محلی تصویب و برای اجرا به قوه مجریه حکومت محلی احاله کنند. حدود اختیاراتی که حکومتهای محلی اعمال می نمایندبیشتر بستگی به منشأ قدرت آنها دارد. حکومتهای محلی حقوق و اختیارات خود را از 3 منشأ بدست می آورند.
1. قانون اساسی
2. قوانین عادی
3. تصویبنامه ها و آیین نامه های قوه مجریه
• فعالیتهایی که به آیین نامه های اداری و دستورات حکومت مرکزی مربوط می شود،اکثراً فعالیتهایی هستند که مأمورین محلی به نمایندگی از طرف حکومت مرکزی انجام می دهند و شوراها یا انجمن های محلی در باره اعمال آنها استقلال ندارند. هر یک از حکومتهای محلی که طبق قانون مکلف به اجرای دستورات قوه مجریه باشند جز اجرای آنها چاره ای ندارند. اختیاراتی که از قوانین عادی سرچشمه می گیرند،ممکن است بطور مستقل از مقامات محل اعمال شوند و به موجب آن وظایف و فعالیتهای خاصی به مورد اجرا گذاشته شود. و یا این اختیارات به نمایندگی از طرف حکومت مرکزی بوسیله مقامات محلی اجرا شوند.اختیاراتی که از قانون اساسی سرچشمه می کیرند،عموماً شامل وظایفی هستند که باید در محل بوسیله خود مردم انجام گیرد و حکومتهای محلی که عموماً انتخابی هستند دارای اختیارات قانونی برای اعمال آن می باشند. حکومتهای محلی که قدرت آنها ناشی از قانون اساسی است بی ش از سایر حکومتهای محلی اختیارات دارند. در مجموع باید گقت که اختیارات حکومتهای محلی غیر انتخابی (ایجاد شده بوسیله حکومت مرکزی ) محدود است و میزان قدرت واقعی حکومتهای محلی انتخابی بستگی به حدود فعالیتها و میزان اختیارات آنها و درجه حمایتی که دادگاهها و یا مراجع دیگر از این حکومتها برای حفظ قانون حقوقی آنها به عمل می آورند ،دارد.
• دموکراسی
در نقاطی که قانون ، ایجاد حکومتهای محلی را اجازه داده است، خواه نا خواه اکثراً این حق هم به مردم داده شده است که بتوانند در مواردی که قانون تعیین نموده بعنوان یک رأی دهنده در امور شهر اظهار نظر و به انتخاب اعضای شورای شهر و شهردار اقدام نمایند.
اگر حکومت محلی به معنای واقعی کلمه بوجود بیاید ، آن وقت مردم محل خود نیازهای محلی را تشخیص می دهند و از منابع مالی محلی که در اختیار آنها قرار داده شده عوارض و مالیات وصول می کنند و جکومتهای لازم برای اداره امور محل بوجود می آورند. و وسایت کار را مجهز میکنند و در اجرای امور خود اقدام می نمایند.
• هویت قانونی
• هر یک از حکومتهای محلی شخصیت حقوقی جدا از شخصیت حقوقی دولت دارند و بودجه ،سازمان و مأموران خاص خود را دارند و سازمانها و شورای محلی در تمام حقوقی که مطابق قانون در صلاحیت آنها گذاشته شده است حق تصمیمگیری دارند. ولی برای اینکه مقامات مزبوز از حذوذ اختیارات خود تجاوز نکنند ،دولت مرکزی نسبت به اعمال آنها نظارت دارد.
• استقلال از سایر حکومتهای محلی
• یعنی از نظر سیاسی ، اقتصادی و... بدون وابستگی به سایرین باشد. چون به لحاظ فرهنگ و موقعیت جغرافیایی هر کدام نیازها و شرایط خاص خود را دارد.
• درآمدزایی
سازمانهای محلی بدون منابع مالی کافی اگر هم دارای قدرت و اختیارات زیادی باشند ، قادر به کار موثری نخواهند بود. به همین جهت به سازمانهای محلی مخصوصاً ، سازمانهای محلی انتخابی اختیار داده شده است که با وضع و وصول عوارض و مالیات وجوه لازم را برای انجام خدمات مورد احتیاج تهیه نمایند.
دولت مرکزی در یک شالوده اداری غیر متمرکز نمی تواند به مردم حکومتهای محلی بگوید ، حق تصمیم گیری در باب امور محلی با شماست ولی من سر کیسه پول را در دست خواهم داشت. به این ترتیب با تکیه روی قدرت ،پول را در اختیار آنها قرار خواهد داد ، و اگر نظر مخالف با حکومت محلی داشت ، از واگذار کردن پول به آنها امتناع ورزد.
باید از قبل معلوم باشد که چه منابع مالی مخصوص حکومت محلی و چه منابع مالی مخصوص دولت مرکزی است. درآمدهای حکومت محلی از چهار منبع اصلی تأمین می شود.
1. مالیات و عوارضی که از مردم محل مستقیمأ وصول می شود.
2. عوارض توام با مالیات
3. کمکهای مشروط و غیر مشروط حکومت مرکزی
4. بهای خدمات
• مالیات و عوارض
در وضع مالیات و عوارض چند اصل باید مورد توجه قرار گیرد.اولاً میزان عوارض بایستی با قدرت پرداخت مودی تناسب داشته باشد. ثانیاً مالیات و عوارض نباید طوری باشد که به اقتصاد محل و مملکت لطمه وارد کند. ثالثاً عوارض نباید مزاحم و سبب ناراحتی مودی گردد. رابعاً وقت و محل پرداخت و مقدار مالیات باید برای پرداخت کننده روشن و راحت باشد. نحوه احتصاب بایذ طوری باشد که حتی المقدور مودی خود بتواند آنرا درک و محاصبه کند. عوارض و وصول مالیات نباید طوری باشد که مخارج وصول آن زیادتر یا برابر مالیات باشد. فرق مالیات و عوارض در این است که عوارض در محلی که وصول شده است ،خرج می شودو متناسب ساختن عوارضی که مردم محل می پردازند،با بهای خدماتی که از حکومت مرکزی عاید می شود آسانتر است.
مهمترین انواع مالیاتی عبارت است از:
1. مالیات بر مجموع دارایی
2. مالیات بر درآمد
3. مالیات بر کالای مصرفی مثل سیگار و سوخت
4. مالیات بر وسایط نقلیه موتوری
5. سایر عوارض
کمکهای مالی حکومت مرکزی به سه دلیل است:
1- جکومت مرکزی بهترین منبع درآمد ملی را جذب می نماید. پس مقداری از آن را به حکومت محلی اختصاص می دهد.
2- بعضی اوقات حکومت مرکزی خدمات جدیدی را به سازمانهای محلی تحمیل می کند، برای انجام آن تدارک در آمد جدید ممکن نیست. لذا حکومت مرکزی ناچار هزینه آن را می پردازد.
3- ایجاد موازنه بین مناطق فقیر و غنی .

تاریخچه حکومت های محلی

ازلحاظ تاریخی نخستین نهاد و موسسه ای که تشکیل شد خانواده بوده است. خانواده ها تا حد زیادی در اداره امور داخلی آزاد بوده اند و می توانستند به هر شکلی که بخواهند امور خود را در چهار دیواری خود تحت نظم و قاعده درآورند، بتدریج خانواده ها بزرگتر شدند و تشکیل طایفه دادند. برای اداره امور طایفه سران طوایف و ریش سفیدان اتخاذ تصمیم نمودند. از اجتماع طوایف کلان ها ایجاد شدند که بوسیله کلانتر ها اداره می شدند. برای اداره امور این اجتماع که از اجتماعات قبلی بزرگتر بود، اشخاص بیشتری دخالت می کردند و برای اینکه انتخاب روسای کلان تولید عدم رضایت و مناقشه نکند بعضی اوقات ریش سفیدان در انتخاب آنها نظر می دادند و کلیه مناقشات افراد در داخل این اجتماع حل می گردید. کلانها بر طبق عادت و عرف مقررات مورد لزوم را وضع و در اجرای آنها نظارت می نمودند و در صورت بروز اختلاف نظر قضاوت و داوری می کردند. فرمانروایان مقتدری پیدا شدند که توانستند با محدود کردن و یا از بین بردن استقلال و خود مختاریهای کوچک محلی ، حکومت متمرکز ایجاد و اتخاذ تمام تصمیمات را به خود منحصر کنند. پیدایش حکومت مرکزی قوی برای ایجاد وحدت ملی بین مردمی که دارای آداب و رسوم و سابقه تاریخی مشترک بودند،یک ضرورت تاریخی بود و در موقع خود فوایدی در بر داشت.
ولی این قبیل حکومتها موجب انحطاط و زوال تدریجی استقلال محلی گردید. قرنها قبل از اینکه سازمان سیاسی و حکومتی جوامع به این حد از تکامل برسد، حکومتها در سطح واحدهای کوچک ارزی وجود داشتند. این حکومتهای کوچک محلی در شرق و خصوصاً شرق میانه دارای سوابق تاریخی ممتدی بودند. تحول تدریجی این حکومتهای محلی کوچک باعث شد برای اولین بار امپراتوری های بزرگی در این منطقه بوجود آید . در اروپا نیز سابقه حکومتهای محلی قدیمی تر از سابقه حکومتهای ملی است.
دریونان قبل از اینکه حکومت ملی تأمین شود، محلهای کوچکی به نام شهر وجود داشتند که برای حفظ استقلال خود با هم جنگ و جدال می کردند و قرن ها می توانستند مانع پیدایش وحدت ملی بشوند. شهر های قرون وسطای اروپا پس از رشد و نمو کافی در مدت چند قرن توانستند دوره فئودالیسم را پشت سر گذاشته و ووحدت ملی را تأمین کنند.
• در امریکا در اواخر قرن 15 اولین دسته های کوچک مهاجرین در این منطقه از جهان پیدا شدند و بتدریج دسته های دیگر به آنها پیوستند و ساکن شدند . هر یک از این دسته های کوچک برای تنظیم روابط بین خود ، طبق آداب و رسوم و طرز تفکر مذهبی ، اجتماعی ، سیاسی ، سازمانهای مناسب با احتیاجات خود تشکیل دادند. دنباله همین تحولات بود که در زمان جنگ های استقلال ابتدا از اجماع 13 کشور مستقل قبلی ، کنفدراسیون ایالات متحده امریکا تشکیل گردید و در سال 1788 کشور امریکا بصورت فدرال درامد.
در بعضی از کشور های در حال توسعه مثل کنگو ،افغانستان و لبنان هنوز حکومتهای محلی بر مردم حکومت کرده و هنوز حکومت ملی مقتدر به معنای واقعی خود تشکیل نداده اند.
در کشور ما تا قبل از مشروطه و حتی سالها پس از آن یک حکومت مرکزی قوی که بتواند نفوذ خود را به سراسر کشور گسترش دهد وجود نداشت. عشایر و سایر قدرتهای محلی بدون توجه به سیاست و تمایلات حکومت مرکزی به هر نحو که صلاح می دانستند،امور داخلی اداره می کردند. والی که از طرف پادشاه از بین اشراف و شاهزادکان به ایالت اعزام می گردید ،ایالت یا ولایت مستقلی را به دست می گرفتند و خود به حل و فصل اختلافات می پرداختند. پس از مشروطیت اداره امور از صورت استبدادی به حکومت سلطنتی مشروطه پارلمانی مبدل شد.
انواع حکومت محلی
حکومتهای محلی از این لحاظ به دو دسته تقسیم می شوند :
1- حکومتهای محلی که اکثراً بر اثر تقاضای مردم بوجود می آیند و به موجب قوانین عمومی یا خاص یا سایر وسایل قانونیایجاد می شوند.هدف اساسی از ایجاد این قبیل حکومتها اکثراً شرکت مردم در امور محلی می باشد. این دسته از حکومتها بعضاً مستقیماً و اغلب بطور مستقیم بوسیله نماینده های مردم اداره میشوند . مانند شهرداریها این حکومتها دارای شخصیت حقوقی و اختیارات حکومتی است.
2- حکومتهایی که حکومت مرکزی و یا ایلتی بنا به مقتضیات اداری یا ملاحظات دیگر آنها را ایجاد می کند. هدف حکومت مرکزی از ایجاد این قبیل حکومتها ایت است که بهتر و راحتتر برنامه های مورد نظر را اجرا کند . این حکومتها دارای شخصیت حقوقی کامل نمی باشد.
• از لحاظ هدفهایی که دنبال می کند
این قبیل حکومتها دو دسته می شوند :
حکومتهایی که دارای هدفهای عمومی هستند که منظور آنها تأمین خدمات مورد احتیاج عمومی در محدوده خاص است و از نظر نوع هیأت حاکمه دو دسته اند. الف) حکومتهای محلی انتخابی که تمام یا بخشی از مأموران حکومتی آن بوسیله مردم یا کروه های مختلف انتخاب شده اند. ب) حکومت غیر انتخابی که دارای مأموران انتخابی نستند و یا مآمورانی که از طرف مردم انتخاب شذه اند فاقد اختیار لازم میباشد .
- حکومتهای محلی که هدف خاصی دنبا می کنند.این واحدها دارای وظایف مشخصی بوده و اغلب بوسیله هیأت هایی که از طرف مردم انتخاب می شوند اداره می شوند. این هیأتها ممکن است انتخابی باشند مثل اعضای هیأت مدیره شرکت واحد اتوبوسرانی. این هیأتها انجام یک یا چند خدمت عمومی مثل آب، برق، تلفن و ... سایر خدماتی را که واحدهای با هدف عمومی قادر به انجام صحیح آن نیستند را به عهده می گیرند.
وردی نژاد
سیاوشی





اول    قبل    بعد    آخر